Fonction publique : peut-on désobéir à un ordre hiérarchique ?

Le devoir d’obéissance hiérarchique

Il figure parmi les premières obligations des agents publics.

Tout agent, qu’il soit fonctionnaire ou contractuel, a l’obligation de « se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique »[1].

Les instructions s’entendent de toute forme d’ordre, tendant à ce qu’une mission soit effectuée, une tâche exécutée, à ce que l’agent rejoigne une affectation, ou à ce qu’il s’abstienne d’une action particulière. 

L’agent public est considéré comme responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées[2]. C’est-à-dire qu’il lui incombe de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour cette exécution, sans quoi il peut être considéré comme ayant méconnu son devoir d’obéissance hiérarchique.

Ce principe s’applique au sein des trois fonctions publiques, quel que soit le niveau de responsabilités de l’agent, son grade ou sa catégorie hiérarchique.

Quid en cas de refus d’obéissance hiérarchique ?

L’agent qui refuse d’exécuter un ordre hiérarchique commet une faute, pouvant justifier des poursuites disciplinaires.

Les sanctions appliquées peuvent être alourdies si :

• Les manquements à l’obligation d’obéissance hiérarchique causent un blocage dans le fonctionnement du service[3] ;

• L’agent viole ses obligations de manière répétée.

Outre la sanction disciplinaire, une retenue sur traitement en raison de l’absence de service fait peut également être prononcée si, en désobéissant, l’agent a temporairement cessé de travailler et a tout de même été rémunéré.

Quelles sont les limites de ce devoir d’obéissance ?

Le devoir d’obéissance hiérarchique disparaît, lorsque l’ordre donné est[4] :

• Manifestement illégal ;

• Et de nature à compromettre gravement un intérêt public.

Les deux conditions sont cumulatives, de sorte qu’il ne suffit pas qu’un ordre soit illégal, pour justifier que l’agent y désobéisse.

Rappel : dans l’exercice de ses fonctions, l’agent public est tenu à une obligation de neutralité[5].

Il n’a donc pas la possibilité de refuser d’exécuter un ordre, au seul motif que cet ordre irait à l’encontre de ses convictions politiques personnelles.

L’illégalité de l’ordre et le risque posé par rapport à un intérêt public, doivent être parfaitement objectifs.

Quelles conséquences si l’agent exécute un ordre illégal ?

Attention : théoriquement, un agent peut être pénalement responsable, s’il exécute un ordre hiérarchique manifestement illégal[6].

Toutefois, si l’ordre découle de dispositions législatives ou règlementaires, cela ne sera pas le cas.

Un agent qui accomplit un acte prescrit ou autorisé par les dispositions législatives ou règlementaires[7] n’est, en effet, pas pénalement responsable.

En pratique, comment ces principes sont-ils appliqués par les juges ?

Il faut distinguer deux cas :

• L’agent ne refuse pas d’exécuter une mission, mais modifie les modalités initialement arrêtées pour cette exécution.

Par exemple, un agent auquel la réalisation de travaux est confiée, ne commet pas une faute s’il diffère dans le temps un déplacement initialement prévu à une date spécifique.

Les juges prennent en compte le « niveau de responsabilité de l’intéressé », son expérience et le fait qu’il ait attiré l’attention de sa hiérarchie « en des termes mesurés » sur les difficultés d’exécuter la mission dans les temps impartis[8] ;

• L’agent refuse un ordre hiérarchique. C’est le cas lorsqu’il n’exécute pas une consigne, ou qu’il ne respecte pas une règle édictée par son administration.

Dans ce cas, il est très rare que les juges considèrent une désobéissance comme légitime.

Si, parfois, la légalité de l’ordre pose fortement question – et que la consigne est même clairement illégale ou irrégulière – la condition de l’atteinte grave à un intérêt public fait, jusque-là, quasi systématiquement défaut.

Par exemple, même si les horaires du service sont contraires à la règlementation, l’agente qui choisit délibérément de ne pas les respecter, commet une faute disciplinaire[9].

De même, un agent ne peut désobéir à l’ordre de rejoindre son poste – et ce, même si l’arrêté d’affectation n’a pas été régulièrement notifié et que l’affectation portait sur un cadre d’emploi ne correspondant pas à celui de l’agent[10].

Dans ces deux cas, les juges considèrent qu’une faute a été commise et que l’exception de désobéissance légitime ne s’applique pas, dès lors que les ordres concernés ne compromettent pas gravement un intérêt public.

Nos avocats se tiennent à votre disposition pour répondre à toutes vos questions et vous conseiller. Nos entretiens peuvent se tenir en présentiel ou en visio-conférence. Vous pouvez prendre rendez-vous directement en ligne sur www.agn-avocats.fr.

AGN AVOCATS – Pôle Droit Public
contact@agn-avocats.fr
09 72 34 24 72

[1] Article L.121-10 du Code général de la fonction publique.

[2] Article L.121-9 du Code général de la fonction publique.

[3] Cour administrative d’appel de Versailles, 31 octobre 2019, n°16VE02797.

[4] Article L.121-10 du Code général de la fonction publique.

[5] Article L.121-2 du Code général de la fonction publique.

[6] Article 122-4 du Code pénal.

[7] Article 122-4 Code pénal.

[8] Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 5 novembre 2013, n°1107893.

[9] Conseil d’État, 27 mars 1987, n°54574.

[10] Conseil d’État, 11 février 2015, n°369378.