PERMIS DE CONSTRUIRE : L’administration peut-elle procéder à une substitution des motifs du refus de permis de construire en cours de procédure ?

Le Conseil d’État vient de lever tout doute sur la possibilité, pour l’administration, d’opérer une substitution de motifs dans les contentieux formés contre les refus d’autorisation d’urbanisme.

Qu’est-ce que la substitution de motifs dans le contentieux des autorisations d’urbanisme ?

La technique de la substitution de motifs permet à l’administration, lorsqu’un requérant conteste le fondement du refus de permis de construire qui lui a été opposé, de substituer à ce fondement initial un nouveau motif de droit ou de fait justifiant le refus du projet.

Cette possibilité avait été approuvée par le Conseil d’Etat qui en a précisé la portée dans son arrêt de principe du 6 février 2004.

Il appartient ainsi au juge, après avoir permis au requérant de présenter ses observations sur la substitution sollicitée, de rechercher si ce nouveau motif peut fonder un refus d’autorisation, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était initialement fondée sur ce motif.

Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve de ne pas priver le requérant d’une garantie procédurale.

La tentative de coup d’arrêt de la technique de la substitution de motifs

La loi « ELAN » aurait pu mettre un terme à cette faculté de substitution de motifs en imposant à l’autorité délivrant le refus d’autorisation d’urbanisme de renseigner tous les motifs justifiant son opposition :
« Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée.
Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6.
Il en est de même lorsqu’elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d’urbanisme applicables » (article L. 424-3 du Code de l’urbanisme).

Dès lors que tous les fondements devaient être évoqués lors de la délivrance de l’arrêté refusant d’accorder au pétitionnaire son autorisation d’urbanisme, on pouvait légitimement estimer qu’il devenait impossible, pour l’administration, de soulever un nouveau motif en cours de procédure devant la juridiction administrative.

Ce n’est pourtant pas la solution qui a été retenue par les juridictions.

La consécration de la technique de la substitution de motifs par le juge

En dépit de l’intervention du législateur, le Conseil d’Etat vient en effet de réaffirmer la possibilité pour l’administration de faire valoir devant le juge que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision (CE, 19 mai 2021, n° 435109).

Cette faculté est ouverte en première instance et en appel.

Le mode opératoire du juge, rappelé ci-dessus, est inchangé.

Cette solution est donc très favorable à l’administration qui peut toujours « sauver » une décision de refus de permis de construire dont le fondement initialement opposé ne serait pas justifié.

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